中国失土收复同盟: 中国三江源头过度开发之劫

第一财经日报章轲／7月24日上午，16岁的藏族姑娘卓玛和她的两位姐姐在一座寺院门前晒太阳。她们三人无一例外地戴着大口罩，把整个脸捂得严严实实。这里是一个叫“野牛沟”的地方，青海省西宁市西南方向400公里处。

“戴口罩是因为这里的风沙太大了。”卓玛告诉本报记者：“小的时候，风沙并不大，山坡上的草也很高，但现在到处是沙化的土地。”“野牛沟”地处三江源自然保护区的核心地带，不远处就是海拔5267米的巴颜喀拉山主峰。到青海采访之前，记者从资料上查到，三江源地区“雪山连绵、冰川纵横，湖泊星罗棋布、水资源丰富”。

但《第一财经日报》沿214国道，车行800余公里，竟没有见到一座雪山，偶尔出现的湖泊也是星星点点，面积小如水塘，绝大部分河道已经干涸。历史上，平均海拔4461米的三江源地区水源丰富，长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%都来自这一地区，被称为“中华水塔”。

但近年来，由于自然和人为因素，三江源地区生态环境逐年恶化，已成为我国西部土地荒漠化最严重的地区之一。由于冰川退缩、湖泊骤减，许多地方甚至已经断水。2005年下半年，青海省水利、环保、农牧、林业、气象等部门组成的三江源生态监测工作组，深入三江源地区展开调查。结论让人震惊：

据初步统计，三江源自然保护区沙漠化土地面积为2.5万公顷，且每年以5.2万公顷的速度在扩大。同时，每年新增水土流失面积达2100公顷，黄河、长江在青海省境内每年平均输沙量高达8814万吨和1232万吨。“三江源地区生态环境堪忧。”青海省副省长穆东升对媒体表示称，三江源地区生态环境恶化的趋势不仅影响源头地区的经济社会可持续发展，而且对三大江河中下游地区工农业生产和人民生产生活安全带来威胁。

几个月前，丁显海被调到玉树州林业环保局任副局长。他手里仍攥着一份《三江源区生态环境现状》报告告诉记者，这里出现的很多生态环境问题让他不解。“整个三江源区90%的草场出现了不同程度的退化。其中玉树退化的草场达到5198万亩，约占全州可利用草场面积的29.74%。”丁显海25日表示说，仅黄河源头地区，上世纪80至90年代，草场退化速度就比70年代增加了一倍多。

丁显海分析，自然和人为的破坏是三江源地区生态出现问题的原因。全球气候变化，特别是厄尔尼诺现象频繁发生，是三江源地区生态环境恶化的自然因素，使原本很脆弱的生态系统稳定性更低，恢复能力更弱。气候变暖、蒸发加大成为生态环境逆向演化的驱动力，与上世纪80年代相比，仅玉树州气温就上升了0.2℃至0.4℃。

“人为的因素包括草场超载过牧、偷猎盗伐、乱采滥挖等。”丁显海称，每只羊单位的可利用草场占有率由1953年的35.3亩降到了2000年的12.3亩,致使牧压成倍增加，草场超载过牧直接导致草地生产力下降。记者在三江源地区采访，当地政府官员并不十分愿意提及“采金”之事，其实，上世纪80年代一度热火的采金热。曾经让地方财政和有关人员赚了不少钱，但也把三江源大片大片的草地翻了个底朝天，这正是造成当地水土流失、草原植被遭到严重破坏的关键性因素。

“仅曲麻莱县需要治理的沙金过采区就有75万亩，需资金5.9亿元，得不偿失。”丁显海透露，当时由青海、甘肃、宁夏、四川、新疆等地来采金的人员数以万计。而近几年，进入“虫草第一县”杂多县的采挖虫草人员也有3.5万至4万之多，超过了杂多全县总人口数。

三江源地区的环境保护遭遇的另一个问题，就是“政策和开发失误”。丁显海称，由于政策因素和不当开发，历史上，玉树州就曾经遭遇过三次较大范围的生态环境破坏活动：

第一次是上世纪50年代，政府动员内地青年到玉树进行大规模的垦荒种地；第二次是“文革”期间的学大寨运动；第三次是改革开放初期，无序的采挖沙金。“目前在三江源实施的政策包括退耕还林还草工程、天然草原退牧还草工程、三江源自然保护区核心区禁牧移民工程等。”扎西多杰反对这样一种说法；认为割裂当地居民与自然环境的关系是保护三江源生态环境的最有效的方法。

这种保护观点没有理解三江源地区生态人文历史与自然环境之间的动态辩证关系。扎西多杰称，一个典型的例子是轮牧，这其实是一种有效而持续地使用草场自然资源的传统。

“例如，治多县索加乡莫曲村在当地已有几百年的放牧历史，牧民的可持续资源管理本身已与生态环境相和谐。他们有自己的环保组织、人员和生态环保的乡规民约。”扎西多杰称，然而，这个村已被划为保护区核心区，所有牧民将被迁出。上千年来，畜牧业本身已融为当地生态系统中的一个不可分割的部分，限制和撤离畜牧业并不一定意味着生态环境的恢复。

根据国家“十一五”规划纲要，“十一五”期间，国家将完成治理三江源自然保护区重点工程区面积938.65万公顷，将在三江源草原草甸湿地生态功能区内实施封育草地，减少载畜量，扩大湿地，涵养水源，防止草原退化。这其中，除国家投入75亿元外，仍需要大量的资金投入，靠当地财政显然行不通。

“三江源生态保护是一项关系全国的生态工程，其治理成本应该由流域内的所有地区共同承担。”青海省玉树藏族自治州常务副州长贾应忠在记者采访时表示，“我们在这里做生态保护，在一定程度上牺牲经济建设，这个损失由谁承担，必须要由受益者来承担，我们保护得越好，下游发展的条件就越好，那么他们拿一些钱来补偿是应该的。”

穆东升也认为，国家应尽快制定三江源地区草原、水资源、森林生态补偿制度，利用生态补偿资金进行三江源生态移民和保护治理。据悉，有关“生态补偿”的问题，全国人大、财政部、国家环保总局等有关部门目前正加紧研究，预计年内会有相关办法出台。“生态补偿说到底是个社会公平问题。”全国政协常委、原国家环保总局副局长汪纪戎向记者指出。

“但推进生态补偿办法，仅靠行政手段不仅不现实，政策措施还很容易被异化而变味。”汪纪戎认为，应按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的责任原则，实行政府主导、市场推进。

不过，在国家环保总局环境规划院总工程师王金南看来，在建立生态补偿机制中，政府和市场都可以发挥作用。目前，政府的作用绝对是主要的，不仅要建立生态补偿机制的法规，而且在很多情况下依然是生态保护与建设的主要“埋单”人，如建立生态补偿专项资金。市场作用的发挥，只有在受损方和受益方明确的前提下，才可以发挥在生态补偿中的调节作用。

而生态补偿的执行，王金南认为，关键的是上下游责任关系的界定。不能简单定性为，上游要下游给予补偿，上下游都负有保护生态，保护法规的责任。下游在上游达到规定的水质水量目标的情况下给予补偿；在上游没有达到规定的水质水量目标，或者造成水污染事故的情况下，上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。

据了解，7月27日，中国环境与发展国际合作委员会的核心专家们在北京再次研讨了生态补偿课题。据专家组中方主席李文华院士透露，课题组已向国家环保总局提交了若干政策报告和政策框架。7月，国家环保总局自然生态司也曾组织环境规划院、政研中心、财政部财科所、中国农业大学等单位的专家对粤、闽、赣地区生态补偿进行了调研。

补偿费该怎么使用？“有学者提出直接分给老百姓，把老百姓养起来。但如果拿多了，老百姓也会产生依赖心理。”贾应忠说。2004年7月，三江源开始了生态大移民，最终将有5万多名牧民迁出。目前，生态移民得到的补偿是，5年内可以享受到国家给予的人民币及粮食补助，另外还有部分住宅建设补贴。

从事环保研究的长江黄河集团公司副总裁樊峰宇对此心存担忧：“由于缺乏持续性激励机制和制度安排，在度过了5年的生活安逸之后，牧民必将面临生存考验。”生产资料的缺失，牧场的围禁，生产设施的遗弃，上述问题牧民都将面对。

樊峰宇指出：“目前所采取的财政转移支付，是对人们保护和建设生态环境这种公益劳动报酬的支付，仅仅是一种补贴，是一种输血式生态补偿机制，并不是真正意义的生态补偿机制。”樊峰宇指出，三江源地区移民再社会化过程困难重重，这个问题将成为社会能否实现和谐发展的重要制约因素。

针对生态移民的后续产业，樊峰宇给出的建议是，结合当地产业优势和农牧民的兴趣，调整和重新设置技能培训项目，重点通过政策引导农牧民从事藏饰品生产、畜产品运输加工以及藏药开发等相关产业，解决牧民就业与增收问题。加强生态移民教育，加大异地办学的工作力度。在生态移民集中安置区新建学校，开设相关教育课程，提高农牧民文化素质和思想素质。如果一个移民家庭其中有一个人有职业技能，将可保障家庭后续生活与发展问题。

“生态补偿机制的输血和造血都要建立在资金有效分配和监督管理机制下。”樊峰宇建议，应建立由相关政府、专家学者、NGO组织组成的管理委员会，协调并及时解决不同利益主体间可能产生的矛盾。

“生态补偿切忌采用简单的财政支付转移方式，否则往往会转移到下一级政府官员的工资单上，连基本的输血作用也起不到，更谈不上生态补偿的生态保护目的。”王金南认为，对于一些直接提供生态系统服务的农牧民，采用现金补偿的形式是可取的输血补偿方式。

目前林业、农业、水利、环保、国土等部门，实施的西部生态补偿相关政策和措施还存在许多问题。日前，中国环境规划院总工程师王金南、生态环境部主任张惠远等专家，联名就西部生态补偿过程中存在的问题提出意见。

专家们认为，目前西部地区基本上处于贫困、人口增长、环境退化怪圈之中，仅依靠西部地区自身的力量，无法承担起保护生态环境和推动社会经济发展的双重任务。专家们举例称，林业部门是西部生态建设主要执行部门，自1998年国家先后在西部启动了天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、三北和长江流域等重点防护林建设工程，野生动植物保护及自然保护区建设工程。

这些项目都是以国家投资为主，到2002年，完成中央投资409.95亿元，占西部生态建设国家投资的80%以上。上述项目涉及三类重要的补偿关系：国家对退耕还林还草农民、牧民的直接粮食和资金补偿；国家对天然林保护中的生态公益林补偿；国家对地方政府的财政转移支付补偿，另外还有对项目区实行减免农业税费的优惠政策。

这些项目能给当地带来直接和长远收益，操作过程中也存在一定的获利空间，因此地方政府从收益的角度出发尽量争取上项目，这和国家从生态保护角度出发实施项目存在一定的差距。于是，生态建设项目变成国家福利，被分散在西部每个县市的每个角落，而西部生态补偿的初衷──西部重要生态功能区的保护和建设却反而得不到体现，同时管理成本也比较高。

水利部门主要通过流域治理和水土保持工作实施西部生态补偿。实施长江上游、黄河上游为重点的水土保持重点工程，以国家投资为主，3年来国家安排在西部地区水土流失治理投资为31.2亿元。

但实际上，国家对西部地区水土流失治理的投入远远不够，一方面西部地区水土流失面积占全国的83.3%，而国家投资仅占71.2%；另一方面西部地区水土流失面积占国土面积的60%，达到410万平方公里，即使按目前治理速度而不造成新的破坏，全部治理也需要140年左右，无法实现西部大开发的战略要求。

专家们指出，在实施西部生态补偿过程中，存在五项重大问题：部门分头建设。根据各自对西部生态问题的把握和能争取到的国家投资进行生态建设，缺乏整体性和协调性，缺乏明确的责任主体，不便于国家和社会对生态建设效果进行监督；

没有建立良性投融资机制。投入主要以国家为主，各部门对相应的生态要素进行管理，征收相应的费用，却没有用于相应的生态保护和补偿，如水利部门每年水资源费60亿元，而西部江河源区和重要水源涵养区建设仍等着国家投资；

空间上分散。有限的投资不能集中用于重要生态功能区的保护与建设，而主要以毛毛雨的形式，分散用于西部广大地区，甚至变为地方部门日常开支和福利补贴，而对于有些影响比较大的项目区，则重复立项，分头跟进，造成资金的低效使用和浪费，也增加了腐败风险；

西部补偿是区域补偿，但目前很大程度上成为了部门补偿，上级部门争取国家投资，补偿的受体是对应的下级部门，造成有的部门有充裕的资金却不能有效进行生态建设，地方有生态保护和建设的迫切需求却没有资金支持，农牧民为生态建设付出了巨大的代价和投入却得不到相应的补偿；缺乏有效的监督机制。道德风险高，高额的管理成本可能危及到了项目的顺利实施，农民的利益遭到很大损害。